美國債務上限解析
隨著有關債限上調的辯論持續，我被問及許多相關問題，其中包括甚麼是債務上限、債務上限與預算程序有何關係、倘於「X日」前沒有達成協議會發生甚麼，以及當下矛盾的潛在解決方式。下文是我對最常見的問題的回答。
什麼是債務上限？
債務上限是美國聯邦債務總額的法定上限。這項機制始於1917年，是為了讓國會不必再單獨批准每筆債務發行；其允許個別債券依據某一債務限制，在未經國會批准的情況下發行（不同債務類別設不同上限）。目的是為了簡化債務發行，同時為美國政府提供更大的靈活性。國會於1939年更進一步，將所有債務限制整合成一個債務上限。
債務上限與預算有何關係？
債務上限法與聯邦預算法（載明開支及預期稅收）相互獨立，這是與其他主要經濟體相比的獨特之處。債務上限可能與預算法發生衝突，這主要取決於經濟增長、就業及通脹（與預算法本身共同推動稅收及開支）。預算及債務上限法律的變動可能令美國財政部陷入兩難境地—是應該堅定地執行預算開支，違反債務上限，還是堅持債務上限，但意味著可能要違背其他開支承諾？
債務上限上調速度如何？
債務上限從1939年的450億美元增至1980年代初期的1萬億美元。到1980年代末已接近3萬億美元，而且此後不斷上調。到1990年代末，債務上限接近6萬億美元， 2000年代末進一步增加至12萬億美元。當前債務上限設定在31.381萬億美元。
以往的債限上調是否都具有如此濃厚的政治色彩？
自二戰結束以來，在共和黨及民主黨執政期間，債務上限已上調逾百次，長期以來已被視作一項例行任務。然而，近年來爭議之聲漸起，債務上限引發諸多爭端。2011年，債務上限就曾引起一場大辯論，導致標準普爾有史以來首次下調美國政府的信用評級，並因此通過了《2011年預算控制法案》。
2013年初，我們看到圍繞債限的政治論戰有所平息，立法機構不再直接上調債限，而是暫停債限。2021年，債限又上調（而非暫停）兩次，正式上調至31.381萬億美元。這是債限最近一次上調。
當前的債限僵局於何時開始？
美國已於2023年1月觸及31.381萬億美元的債務上限。此後，聯邦政府便未能再發行任何新債。聯邦政府就是於此時啟動「非常規舉措」來按時悉數償還債務。此等非常規舉措主要是削減財政部對各種聯邦投資基金的投入—尤其是政府僱員健康相關的資金，以及很少會用到在市場受衝擊或危機爆發時對金融市場加以干預的「外匯平準基金」(Exchange Stabilization Fund)。然而，此等非常規舉措只能起到暫時性作用。
甚麼是「X日」？
「X日」指美國政府耗盡非常規舉措並將觸發債務違約的日子。「X日」為估計日期，可因稅收（低於預期）及其他因素而發生改變。財政部長表示該危機點將於6月初到來。
我們相信，此期限或稍延長至6月中，即下一輪季度稅收的截止日期。此外， 根據立法，暫時用於上述非常規舉措的各聯邦投資基金的到期日及利息亦可提供額外時間；6月30日到期的付款估計為1,430億美元，可能讓政府安然度過7月。
自1月份以來，債務上限如何演變？
起初，拜登政府拒絕與共和黨談判，除非共和黨能在談判之初拿出具體的提議。4月底，由共和黨控制的眾議院通過了暫停債務上限或上調1.5萬億美元的提案，但條件是未來10年共削減4.8萬億美元預算。此時談判才正式開啟，因此雙方在美國到達「X日」前達成協議的時間所剩無幾。
倘若美國於「X日」前無法上調債限，會發生甚麼？
由於聯邦政府並無足夠的資金償還所有債務，因此將不得不按優先順序償債。這可能會推遲向聯邦僱員支付薪酬（包括軍隊成員），以及向供應商的付款及由國會透過一年一度的預算撥款程序批准的其他所謂的「可支配開支」。
倘若債限到期日不能得到足夠延長，為償還債務利息，財政部甚至可能會推遲「福利」或其他「強制性」開支，尤其是社會保障支出（固定支出而非在年度預算程序中透過協商達成）。
財政部尚未明確表示按優先順序償債從技術面而言是否可行，但大部分國會成員相信財政部可以也將這樣做（我們亦同意此看法）。儘管政府曾幾次停擺，但美國尚未有按先後順序償債的先例。然而，眾多新興市場政府包括俄羅斯、委內瑞拉、阿根廷及巴基斯坦，都曾多次使用這一方法，延遲向僱員及供應商付款，這說明美國財政部亦可如此。或者，美國亦可延遲償還債務。這可能觸發違約，並將成為美國財政部歷史上的首次違約事件。
違約會引發甚麼後果？
違約或導致美國政府債務的信用評級遭大幅下調。但更嚴重的是，有關影響可能波及整個環球市場。情況可能較2011年更為糟糕，股票大跌的同時市場將湧向高質素資產—可能是黃金及避險貨幣（例如日圓）。2011年，市場曾湧向美國國庫券及美元，但「X日」並未到來，當然美國亦未違約。倘若真的發生違約，市場不太可能湧向美國國庫券。在我們看來，黃金可能會成為最大的受惠者，還有德國國債，或英國金邊債券、日本政府債券以及日圓及瑞士法郎。
倘美國債務評級下調幅度過大，國庫券可能遭到拋售，從而推動收益率大幅上升—以便就投資者承擔的額外風險提供補償。進而可能帶動抵押貸款、信用卡、汽車貸款及企業貸款利率上行。即便如此，若美國評級因債務上限於一段時期內未能上調而遭到下調，但財政部按先後順序還款，增長及通脹可能大幅放緩，從而導致收益率下行（基本與2011年一致）。
甚麼是一萬億美元硬幣方案？
2011年債務上限危機期間，曾有人提議美國政府只要發行一枚面值一萬億美元的硬幣供聯儲局支付債務，便可在不上調債務上限的情況下為債務發行提供更多空間。其法律依據是財政部有權「鑄造並發行任何面值的鉑金貨幣」。然而，美國財政部長珍妮特·耶倫(Janet Yellen)表示一萬億美元硬幣的做法不可行，因為聯儲局不可能接受。我們亦相信，任何一個負責任的國家政府（尤其是美國）都不會開如此先例。因為這可能引發更多類似的不負責任的貨幣及財政政策，進而導致惡性通脹，遠如羅馬時期，近如拉丁美洲及蘇聯。
是否可以運用第十四條修正案解決債務僵局？
美國憲法第十四條修正案要求美國政府履行其債務：「法律授權的美國公共債務的有效性......不得受到質疑」。這一觀點認為，白宮及財政部可決定為償還過去的債務而繼續發行新債。不過，美國憲法將預算配置權力的賦予了國會，而非行政部門。因此，根據第十四條修正案繼續發行債務無疑會受到來自共和黨的法律挑戰，由此陷入多年的法律訴訟當中，所以，拜登政府對運用此方式解決債務危機的興趣不大，至少在「X日」前是如此，除非屆時雙方仍未達成協議。對第十四條修正案的另一解釋是其排除了違約可能，因為其載於憲法當中，凌駕於預算法之上—加上為保持金融穩定性，這意味著財政部將不得不按優先順序償還負債。
甚麼是院會請願書方案？
院會請願書指將議案直接從下屬委員會帶到全院進行投票的議會程序—這迫使眾議院就議案進行表決，即便眾議院議長或提出該議案的委員會並不希望表決。5月17日，眾議院民主黨人提交院會請願書，請求委員會解除債務上限，請願書已獲210名民主黨成員簽署。這一方案的問題在於民主黨需要218人簽署，這意味著他們要獲得足夠多的共和黨人支持（至少8人）才能迫使就議案進行表決。但截至目前，國會內的所有共和黨成員均與眾議院議長麥肯錫(Kevin McCarthy)保持一致。此外，就上調債務上限的請願書提案進行表決的最早日期是6月12日，即預計中的「X日」之後。
觀點來自Arnab Das及Jen Flitton
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上述觀點為作者截至2023年5月23日的看法。此等評論不應被視作推薦，僅供用作說明宏觀的主題。前瞻性陳述並非未來業績的保證。當前涉及風險、不明朗因素及假設；無法保證實際結果不會與預期存在重大差異。
